2025年8月26日，一則關(guān)乎全國綠色低碳發(fā)展與碳市場建設(shè)的重要消息引發(fā)廣泛關(guān)注——中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳正式發(fā)布關(guān)于推進綠色低碳轉(zhuǎn)型加強全國碳市場建設(shè)的意見（以下簡稱《意見》）。這份出臺于2025年5月24日的文件，明確了我國碳市場未來數(shù)年的發(fā)展目標與實施路徑，為積極應(yīng)對氣候變化、推動經(jīng)濟社會全面綠色轉(zhuǎn)型筑牢制度根基。
作為利用市場機制應(yīng)對氣候變化的核心政策工具，我國此前已搭建起兩大碳市場框架：一是針對重點排放單位的全國碳排放權(quán)交易市場，以強制減排壓實主體責任；二是面向社會自主減排的全國溫室氣體自愿減排交易市場，用激勵機制激發(fā)綠色動力。此次《意見》的發(fā)布，正是為了進一步升級這一體系，打造更有效、更有活力、更具國際影響力的全國碳市場。
一、明確階段目標：2027年覆蓋關(guān)鍵領(lǐng)域，2030年建成成熟體系
《意見》圍繞碳市場建設(shè)設(shè)定了清晰的“兩步走”目標。
（一）到2027年，全國碳排放權(quán)交易市場將實現(xiàn)工業(yè)領(lǐng)域主要排放行業(yè)的基本覆蓋，而全國溫室氣體自愿減排交易市場則會完成重點領(lǐng)域的全面覆蓋，意味著工業(yè)減排的“主力軍”與社會減排的“生力軍”將被全面納入市場機制。
（二）到2030年，我國將建成兩大成熟市場：全國碳排放權(quán)交易市場將以配額總量控制為基礎(chǔ)，形成免費與有償分配相結(jié)合的模式；全國溫室氣體自愿減排交易市場則會實現(xiàn)誠信透明、方法統(tǒng)一、參與廣泛且與國際接軌。屆時，一套減排效果顯著、規(guī)則體系健全、價格水平合理的碳定價機制將正式成型，為碳達峰碳中和目標的實現(xiàn)提供關(guān)鍵支撐。
二、雙市場協(xié)同發(fā)力，筑牢綠色低碳發(fā)展基石
（一）加快建設(shè)全國碳排放權(quán)交易市場
《意見》針對全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)提出三大核心舉措，推動市場覆蓋范圍、管理制度與試點監(jiān)管協(xié)同完善。
擴大覆蓋范圍：根據(jù)行業(yè)發(fā)展狀況、降碳減污貢獻、數(shù)據(jù)質(zhì)量基礎(chǔ)及碳排放特征，有序擴大市場覆蓋的行業(yè)范圍與溫室氣體種類，讓更多高排放領(lǐng)域納入規(guī)范化監(jiān)管體系。
完善配額管理：明確市場中長期碳排放配額控制目標，結(jié)合國家溫室氣體排放控制要求與“雙控”目標，科學設(shè)定配額總量，逐步從強度控制轉(zhuǎn)向總量控制，2027年優(yōu)先對碳排放總量穩(wěn)定的行業(yè)實施總量控制；同時穩(wěn)妥推進“免費+有償”結(jié)合的配額分配方式，有序提高有償分配比例，建立配額儲備與市場調(diào)節(jié)機制，平衡供需關(guān)系、增強市場穩(wěn)定性與流動性，并合理確定核證自愿減排量抵銷配額清繳的比例。
規(guī)范試點運行：統(tǒng)籌全國市場與地方試點市場發(fā)展，要求現(xiàn)有試點按規(guī)范運行以助力區(qū)域綠色轉(zhuǎn)型，鼓勵試點在擴大覆蓋范圍、完善市場調(diào)節(jié)機制、創(chuàng)新監(jiān)管手段、發(fā)展碳金融等方面先行先試；同時建立試點定期評估與退出機制，不再新建地方或區(qū)域碳排放權(quán)交易市場，推動全國市場一體化發(fā)展。
（二）積極發(fā)展全國溫室氣體自愿減排交易市場
聚焦“加快建設(shè)”與“擴大應(yīng)用”兩大方向，《意見》為自愿減排市場明確發(fā)展路徑，激發(fā)社會自主減排活力。
強化市場建設(shè)：建立科學完備的方法學體系，針對可持續(xù)發(fā)展效益顯著、社會期待高、兼具社會與生態(tài)效益的重點領(lǐng)域加快方法學開發(fā)；強化自愿減排項目全鏈條管理，覆蓋項目開發(fā)、審定、實施及減排量核查等環(huán)節(jié)，要求項目業(yè)主、審定與核查機構(gòu)恪守誠信原則，主動接受社會監(jiān)督；加強全國碳減排資源統(tǒng)籌，規(guī)范各類自愿減排交易活動。
推動減排量應(yīng)用：倡導黨政機關(guān)、企業(yè)、社會團體在綠色供應(yīng)鏈管理、大型活動舉辦、社會責任履行、綠色低碳生活等場景，積極使用核證自愿減排量抵銷碳排放，明確各級黨政機關(guān)和國有企業(yè)需發(fā)揮表率作用；完善核證自愿減排量抵銷規(guī)則，提高國際認可度，助力行業(yè)企業(yè)國際履約與產(chǎn)品碳中和。
三、多維度激活市場活力，強化能力建設(shè)與監(jiān)管保障
（一）著力提升碳市場活力
從交易產(chǎn)品、參與主體、市場監(jiān)管三方面入手，破除市場壁壘、激發(fā)內(nèi)在動力。
豐富交易產(chǎn)品：穩(wěn)慎推進金融機構(gòu)探索開發(fā)與碳排放權(quán)、核證自愿減排量相關(guān)的綠色金融產(chǎn)品和服務(wù)；建立完善碳質(zhì)押、碳回購等政策制度，規(guī)范碳相關(guān)金融活動，拓展企業(yè)碳資產(chǎn)管理渠道；以全國碳市場為核心構(gòu)建碳定價機制，利用價格發(fā)現(xiàn)功能為綠色金融提供有效信號。
擴展交易主體：支持銀行等金融機構(gòu)規(guī)范開展碳質(zhì)押融資業(yè)務(wù)；穩(wěn)妥推進符合要求的金融機構(gòu)在依法合規(guī)、風險可控前提下參與全國碳市場交易，適時引入非履約主體；全國溫室氣體自愿減排交易市場逐步引入符合條件的自然人參與交易，擴大市場參與面。
加強市場監(jiān)管：規(guī)范重大政策信息發(fā)布，完善交易風險預(yù)防預(yù)警及處置程序，開展全國碳市場價格跟蹤評估，推動形成合理交易價格；加強交易行為監(jiān)管，嚴厲打擊擾亂市場秩序、操縱市場等行為；建立重點排放單位履約風險評估預(yù)警和管理制度，防范履約風險；加強碳金融活動監(jiān)管，引導金融機構(gòu)按市場化、法治化原則提供服務(wù)，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線。
（二）全面加強碳市場能力建設(shè)
從管理體系、數(shù)據(jù)管理、技術(shù)服務(wù)等維度夯實基礎(chǔ)，保障碳市場高效運行。
完善管理與支撐體系：建立健全與全國碳市場發(fā)展階段適配、權(quán)責清晰、運行高效的管理體系，加強管理能力建設(shè)；推動建設(shè)全鏈條、數(shù)字化、智能化的全國碳市場管理系統(tǒng)、注冊登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)，強化服務(wù)功能與數(shù)據(jù)安全保障。
強化碳排放核算與報告管理：健全企業(yè)溫室氣體排放報告制度；結(jié)合全國碳市場建設(shè)，加快修訂重點行業(yè)企業(yè)溫室氣體核算與報告指南，條件成熟后轉(zhuǎn)化為國家標準；實施碳排放核算分類管理，完善基于排放因子法的核算體系，探索開展基于自動監(jiān)測的碳排放核算；加強碳排放關(guān)鍵計量器具配備、使用和管理，依法檢定或校準，制定計量技術(shù)規(guī)范，開展碳排放計量審查；實施重點排放單位關(guān)鍵參數(shù)月度存證。
嚴格規(guī)范碳排放核查：完善重點行業(yè)核查技術(shù)規(guī)范，明確核查要點、要求與流程；推動審定核查機構(gòu)遵循客觀獨立、誠實守信、公平公正、專業(yè)嚴謹原則，全面核實碳排放情況，確保審定、核查結(jié)果準確可信；對碳排放報告持續(xù)高質(zhì)量的重點排放單位，可結(jié)合實際簡化核查流程。
加強數(shù)據(jù)質(zhì)量與技術(shù)服務(wù)監(jiān)管：壓實重點排放單位碳排放核算與報告的主體責任，推動企業(yè)建立健全數(shù)據(jù)質(zhì)量內(nèi)部管理制度；地方生態(tài)環(huán)境、市場監(jiān)管部門會同有關(guān)部門加強數(shù)據(jù)日常監(jiān)督管理，綜合運用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)提升監(jiān)管水平，加大違法違規(guī)行為查處力度，嚴厲打擊弄虛作假行為；對全國碳排放權(quán)交易市場核查機構(gòu)實施認證機構(gòu)資質(zhì)管理，明確準入條件、行為規(guī)范和退出機制；加強碳排放相關(guān)檢驗檢測機構(gòu)管理，建立違規(guī)機構(gòu)清出機制；積極培育咨詢服務(wù)、檢驗檢測、審定核查等技術(shù)服務(wù)業(yè)，定期評估促進行業(yè)健康發(fā)展，打造國際性專業(yè)服務(wù)機構(gòu)；推動技術(shù)服務(wù)機構(gòu)加強行業(yè)自律。
完善信息披露制度：要求重點排放單位、注冊登記機構(gòu)、交易機構(gòu)、技術(shù)服務(wù)機構(gòu)、金融機構(gòu)等按規(guī)定及時公開排放、履約、交易、質(zhì)押等相關(guān)信息，接受社會監(jiān)督；建立碳市場相關(guān)數(shù)據(jù)部門共享機制；依法加強重點排放單位、技術(shù)服務(wù)機構(gòu)和金融機構(gòu)信用監(jiān)督管理。
四、加強組織實施保障，凝聚綠色發(fā)展合力
（一）強化組織領(lǐng)導
在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導下，各地區(qū)各有關(guān)部門結(jié)合實際抓好《意見》貫徹落實；地方各級黨委和政府加強組織領(lǐng)導，推進綠色低碳轉(zhuǎn)型，強化碳市場建設(shè)運行的政策支持，加強對重點排放單位的監(jiān)督管理，做好本地區(qū)配額發(fā)放、配額清繳、數(shù)據(jù)質(zhì)量管理等工作；生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)碳市場建設(shè)、組織實施與跟蹤評估，推進任務(wù)落地；有關(guān)部門按職責分工加強協(xié)調(diào)配合與監(jiān)管指導，形成工作合力；重大事項及時按程序向黨中央、國務(wù)院請示報告。
（二）完善政策法規(guī)支撐
研究完善相關(guān)法律法規(guī)，為碳市場建設(shè)提供法律保障；開展溫室氣體自愿減排交易管理相關(guān)立法研究；健全行政執(zhí)法與刑事司法銜接長效機制，依法開展相關(guān)領(lǐng)域檢察公益訴訟，加大對碳市場違法犯罪行為的聯(lián)合打擊力度；完善裁判規(guī)則體系，依法支持行政機關(guān)履行碳市場行政監(jiān)管職責；加強全國碳市場與綠電、綠證等市場化機制的政策協(xié)同、制度銜接；制定全國碳市場注冊登記和交易收費規(guī)則；完善資金清算機制，提高清算效率；降低碳市場制度性交易成本。
（三）深化國際交流與合作
積極參與應(yīng)對氣候變化《巴黎協(xié)定》相關(guān)碳市場機制規(guī)則制定，推動全球綠色低碳公正轉(zhuǎn)型；加強國際磋商和對話交流；深化碳市場領(lǐng)域交流合作，推動技術(shù)、方法、標準、數(shù)據(jù)國際互認；多渠道宣傳我國碳市場建設(shè)做法和經(jīng)驗，提升國際影響力。
此次《意見》的發(fā)布，標志著我國碳市場建設(shè)進入系統(tǒng)化、規(guī)范化發(fā)展的新階段。隨著各項舉措逐步落地，全國碳市場將成為推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)深度轉(zhuǎn)型、培育新質(zhì)生產(chǎn)力、激發(fā)全社會綠色低碳發(fā)展內(nèi)生動力的重要引擎，為建設(shè)美麗中國、實現(xiàn)“雙碳”目標注入強勁且可持續(xù)的動力。
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